Evaluation der Ökomassnahmen und Tierhaltungsprogramme

1998 bis 2005

Ausgewählte Regionen sowie Schweiz

Am 9. Juni 1996 wurde der Verfassungsartikel 31octies vom Stimmvolk angenommen. Damit sprach sich eine deutliche Mehrheit für eine ökologische, tierfreundliche und marktwirtschaftlich orientierte Landwirtschaft aus. Die Umsetzung dieses Artikels begann bereits 1993 mit der ersten Etappe der Agrarreform, das heisst mit der Einführung von Direktzahlungen zur Abgeltung gemeinwirtschaftlicher und ökologischer Leistungen. Im Zuge dieser Neuausrichtung wurden 1998 ein neues Landwirtschaftsgesetz (LwG) und die entsprechenden Verordnungen verabschiedet und am 1.1.1999 in Kraft gesetzt. Die besonders umweltschonend oder tiergerechten Produktionsformen sollen so entschädigt werden, dass es sich wirtschaftlich lohnt, derartige Leistungen zu erbringen. Doch welche Wirkung zeigen Ökomassnahmen und Tierhaltungsprogramme? Inwieweit sind die gesetzten Ziele erreicht worden? Diese Fragen werden anhand der breit angelegten und bis 2005 dauernden Evaluationsarbeiten angegangen. Die daraus resultierenden Erkenntnisse tragen dazu bei, die agrarpolitischen Massnahmen mit fundierten Entscheidungsgrundlagen weiterzuentwickeln, weitere Optionen zu überprüfen und nicht zuletzt Rechenschaft über die Verwendung von öffentlichen Geldern abzulegen. Die Evaluation der Ökomassnahmen und der Tierhaltungsprogramme richtet sich nach den ökologischen Umweltzielen der Agrarpolitik. Damit sind der sorgfältige Umgang mit den abiotischen Ressourcen (Boden, Wasser, Luft), den biotischen Ressourcen (Fauna und Flora) und den landwirtschaftlichen, ästhetischen Ressourcen wie z.B. Feldgehölze angesprochen. Die Evaluation der Ökomassnahmen und der Tierhaltungsprogramme wurde auf folgende Zielbereiche festgelegt: Natürliche Biodiversität, Stickstoff, Phosphor, Pflanzenbehandlungsmittel, Wohlbefinden der Nutztiere und Wirtschaftlichkeit der Massnahmen. Die Zielbereiche werden auf den folgenden drei Kontrollebenen erfasst: 1. Beteiligungsanalyse 2. Wirkungsanalyse und 3. die sektorale Entwicklung. Das Ziel der Beteiligungsanalyse ist es, die Einflussfaktoren der Beteiligung an den Ökoprogrammen auf regionaler, kantonaler und schweizerischer Ebene oder nach Betriebstypen zu erfassen. Für die Bereiche Stickstoff, Phosphor und Pflanzenbehandlungsmittel, wo die Entwicklung der Beteiligung nicht direkt registriert werden kann, werden spezifische Indikatoren (z.B. Hofdüngeranfall) verfolgt. Die Beteiligungsanalyse erlaubt es, allfällige Problemregionen oder Betriebstypen zu eruieren, die allenfalls zur Erreichung des Umsetzungsziels besonders beachtet werden müssen oder die massgeblich dazu beigetragen haben. Mit der Wirkungsanalyse sollen anhand von Fallstudien die a priori vorausgesetzten kausalen Zusammenhänge zwischen einzelnen Massnahmen und deren Umweltwirkung verifiziert werden. Wie beeinflusst beispielsweise eine ökologische Ausgleichsfläche an einem konkreten Standort die dortige natürliche Artenvielfalt? Die Ergebnisse der zweiten Kontrollebene sollen in Verbindung mit der Beteiligungsanalyse Hochrechnungen im Hinblick auf die sektorale Entwicklung (dritte Ebene) zulassen. Sektorale Berechnungen (z.B. Modellrechnungen zu den Stickstoffflüssen in der gesamten Landwirtschaft) oder Statistiken (z.B. Verbrauch an Pflanzenbehandlungsmittel) bilden einen Teil der Aussagen über die ökologischen Auswirkungen der Massnahmen.

Der Bericht Agrarökologie und Tierwohl 1994-2005 bildet den Abschluss der Evaluation der Ökomassnahmen und Tierhaltungsprogramme. Der Bericht analysiert und beurteilt die ökologischen Ziele der Landwirtschaft umfassend und leitet Empfehlungen für die zukünftige Ausgestaltung der Agrarpolitik ab. Wichtigste Grundlage für den Bericht sind die Syntheseberichte der Evaluationsprojekte, welche parallel zur Einführung der ökologischen Direktzahlungen eingeleitet wurden. Die Beurteilung der Ökomassnahmen und Tierhaltungsprogramme erfolgt anhand der agrarökologischen Ziele im Zeithorizont 2005. Diese Ziele werden einerseits durch die Arbeitsziele der Evaluationsprojekte ergänzt. Andererseits bestehen langfristige Anforderungen, die auf der umweltrelevanten Gesetzgebung basieren und sich über ökologische Kriterien begründen lassen. Aus den Abweichungen zwischen Umweltzustand und diesen ökologischen Anforderungen leitet sich der zukünftige Handlungsbedarf für die Ökologisierung der Landwirtschaft ab. Die Evaluation zeigt, dass sich die positiven Umwelteffekte der Landwirtschaft erhöht und die negativen Externalitäten reduziert haben, seit die Ökomassnahmen und die Tierhaltungsprogramme eingeführt wurden. Die agrarökologischen Ziele mit Zeithorizont 2005 zu den ökologischen Ausgleichsflächen im Talgebiet sowie zu den umweltrelevanten N-Verlusten werden jedoch verfehlt. Erreicht werden dagegen die Ziele, 98 % der Nutzfläche nach umweltschonenden Methoden zu bewirtschaften sowie dass 10 % der gesamtschweizerischen Nutzfläche ökologische Ausgleichsflächen sind. Die Ziele zur nationalen P-Bilanz und zu den Ammoniakemissionen werden übertroffen. Ebenfalls erreicht werden die Ziele zum Verbrauch von Pflanzenschutzmitteln sowie das Qualitätsziel zum Nitratgehalt im Wasser. Neben den mit Ausnahme von Stickstoff und den Ausgleichsflächen im Talgebiet positiven schweizweiten Ergebnissen betreffend den agrarökologischen Zielen, zeigt die Beurteilung der Arbeitsziele der Evaluationsprojekte teilweise ein anderes Bild. Während sich das Tierwohl verbessert hat, werden die Ziele zur Reduktion der Nitratgehalte im Grund- und Quellwasser sowie zur P-Belastung der Oberflächengewässer verfehlt. Ebenfalls nicht erreicht wird die angestrebte Reduktion der Pflanzenschutzmitteleinträge in die Oberflächengewässer bei den in ausgewählten Wassereinzugsgebieten untersuchten Wirkstoffen. Eine negative Beurteilung ergibt sich auch für die Biodiversität. Die Wirkung der ökologischen Ausgleichsflächen auf die Biodiversität ist zwar als moderat positiv zu beurteilen, nach den Kriterien der ÖQV ist jedoch insbesondere die Qualität der Wiesen unzureichend. Gleichzeitig ist der Beitrag der Ausgleichsflächen zur Verhinderung weiterer Artenverluste und zum Artenschutz beschränkt. Die Beurteilung der Biodiversität hängt unter anderem damit zusammen, dass die in absehbarer Zeit angestrebten 65'000 Hektaren qualitativ wertvoller Ausgleichsflächen im Talgebiet bei weitem nicht erreicht werden. Unter Einbezug der ökologischen Anforderungen besteht bei der Biodiversität, bei den Ammoniakemissionen, den nationalen Nährstoffbilanzen und bei den Einträgen von Nährstoffen und Pflanzenschutzmitteln in die Gewässer weiterer Handlungsbedarf. Der ökologische Leistungsnachweis hat zur Verminderung der Umweltbelastung und damit zur Erreichung der agrarökologischen Ziele beigetragen. Mit der Bindung der Direktzahlungen an den ÖLN besteht für die Betriebe ein grosser Anreiz, dessen Auflagen zu erfüllen. Für die Reduktion der Nährstoffverluste sind die Anforderung der Nährstoffbilanz sowie des Bodenschutzes zentral. Die Bedingung einer minimalen Ausgleichsfläche hat ihrerseits wesentlich zur Bereitstellung der öAF beigetragen. Demgegenüber ist die Wirkung einer geregelten Fruchtfolge auf die Stoffverluste gering, im Fall der Pflanzenschutzmittel wirkt sie sich über die Unterdrückung von Krankheiten und Schädlingen auf die eingesetzten Mengen aus. Die Anlage von Pufferstreifen reduziert die Einträge von landwirtschaftlichen Hilfsstoffen; die Wirkung bezieht sich bei Pflanzenschutzmitteln primär auf die Insektizide und die Fungizide, nicht aber auf die Herbizide. Gesamthaft dürfte die Wirkung der Ökomassnahmen auf die Einträge von Pflanzenschutzmitteln in die Gewässer gering sein, was sich im nach wie vor bestehenden Handlungsbedarf bestätigt. Die Ökologisierung der Landwirtschaft wird neben den Ökomassnahmen und Tierhaltungsprogrammen von der allgemeinen Strukturentwicklung sowie von den weiteren gesetzlichen Grundlagen beeinflusst. Die in den letzten Jahren rückläufigen Tierbestände sowie die veränderte Flächennutzung haben zum Rückgang der Überschüsse in den nationalen Stickstoff- und Phosphorbilanzen sowie zur Reduktion der Einträge von landwirtschaftlichen Hilfsstoffen in die Gewässer und in die Luft beigetragen. Auf lokaler Ebene tragen auch die Projekte nach Art. 62a des Gewässerschutzgesetzes zur Reduktion der P-Einträge in die Gewässer bei. Die Instrumente des ÖLN sowie das Fördersystem der ökologischen Ausgleichsflächen sind grundsätzlich beizubehalten. Der ausgewiesene Handlungsbedarf zur Sicherung der ökologischen Anforderungen bedingt jedoch weitergehende Massnahmen. Aufgrund der erwarteten Extensivierung der Landwirtschaft ist im ökologischen Ausgleich primär die Qualität der Ausgleichsflächen zu fördern. Dies umfasst eine Aufwertung von einzelnen Typen sowie bisher unberücksichtigter Strukturelemente. Gleichzeitig ist eine Mittelverschiebung von der DZV zur ÖQV angezeigt, wobei sich mit dem Übergang zu ergebnisorientierten und regional angepassten Beiträgen in der ÖQV die Effektivität und Effizienz der Massnahmen erhöht. Als Massnahme zur weiteren Reduktion der Stickstoff- und Phosphoreinträge in die Gewässer steht eine Steigerung der Effizienz des Stickstoff- und Phosphoreinsatzes im Vordergrund. Dies bedingt eine Reduktion der Nährstoffinputs und eine Substitution von Mineraldünger durch Hofdünger. Darüber hinaus sind zusätzliche Anreize notwendig, wobei diese primär auf regionaler Ebene ansetzen müssen. Letzteres gilt auch für die Förderung der Umsetzung technischer Massnahmen zur Reduktion der Stoffverluste. Die Wirkung der agrarökologischen Massnahmen hängt neben der Beteiligung der Betriebe von der Einhaltung der Auflagen und damit vom Vollzug ab. Konsequente Kontrollen und Sanktionen tragen zusammen mit einer glaubwürdigen Kommunikation zudem zur Legitimation der Direktzahlungen bei. Dementsprechend ist das Kontrollsystem mit seinen vertretbaren Kosten weiterzuführen. Auf der Ebene des Bundes sind jedoch Anpassungen zur Vereinheitlichung des Vollzugs zwischen den Kantonen sowie zur Schliessung der bestehenden Lücken notwendig.